PARTIDOS, CULTURA INSTITUCIONAL Y CLIENTELISMO POLÍTICO“
Nadie niega que haya todavía países donde las instituciones democráticas estén mal asentadas o sean incluso un decorado teatral” (Moisei Ostrogorski, “La democracia y los partidos políticos”, Trotta, 2006)
En LA MIRADA INSTITUCIONAL, BLOG de Rafael Jimenez Asensio, consultor, formador, jurista y profesor universitario.
Hace un siglo, Max Weber ya diferenciaba entre “partidos ideológicos” y “partidos clientelares”, aunque reconocía que todos los partidos son ambas cosas a la vez: tienen objetivos políticos y persiguen asimismo el reparto de cargos.
La profunda mutación que parece estar gestándose en el sistema de partidos español con la emergencia de “partidos nuevos” que se suman a los “partidos tradicionales”, puede ser una buena excusa para reflexionar sobre qué papel han jugado y pueden jugar los partidos políticos en las instituciones y, más en concreto, en la provisión de cargos públicos.
La política en España ha tenido siempre, desde los mismos inicios del régimen liberal, un componente muy marcado de clientelismo. Los partidos, como también diría Ostrogorski, se han configurado como “una tropa de asalto al poder para repartirse los despojos”. El régimen constitucional nacido a partir de 1978 no atenuó esa corriente de fondo, sino que, ante la multiplicación del tejido institucional, esa tendencia se vio multiplicada tanto cualitativa como cuantitativamente.
John Stuart Mill, en su obra Del Gobierno representativo, contraponía el modelo inglés al existente en buena parte de los países de la Europa continental de entonces, al afirmar que “el corretaje de cargos” es una forma de ambición extraña a los ingleses como colectividad, pues, salvo algunas excepciones, el modo de elevarse en la escala social tomaba una dirección enteramente contraria: la del éxito en los negocios o en una profesión cualquiera. No es este, precisamente, nuestro camino. Aquí, en cambio, se valora a las personas por “lo que son” (en particular, por el cargo que ocupan), no por “lo que hacen”. La afición “al cargo” es algo consustancial a ese peculiar carácter peninsular. No somos los únicos.
No cabe duda que las instituciones en la etapa democrática han sido pasto de clientelas políticas, como diría Alejandro Nieto. Pero este no es un fenómeno nuevo. Viene de lejos. Y la sociedad (la ciudadanía), así como sus medios de comunicación, se han mostrado enormemente complacientes con esa lacra. Algunas personas se han beneficiado y otras, la mayor parte, han mirado hacia otro lado, esperando tal vez su momento. La gravedad del problema no se puede minimizar.
El espacio natural de la política son los órganos representativos. Con base en el principio democrático, la política también dispone de otro hábitat natural para desplegarse, que son los gobiernos. Y el personal eventual o de asesoramiento político. Pero, a partir de ahí, se extiende una enorme “zona de incertidumbre”, al menos en este país. En efecto, entre nosotros, a diferencia de otras democracias avanzadas, la política cubre los puestos directivos de la alta administración, los niveles también directivos de las entidades instrumentales, inclusive penetra por medios diversos en la alta función pública o utiliza la palanca de la contratación laboral temporal y del personal interino para introducir sus huestes, como un fenómeno más de corrupción, en el empleo público. Familias enteras, políticas o de sangre, conviven en nuestro medio institucional. Y ejemplos hay por doquier.
Pero, además, los criterios políticos de reparto de cargos se han extendido sin rubor alguno a todo tipo de órganos constitucionales, estatuarios o asimismo a los innumerables “órganos de control” o autoridades “independientes”, creados por el Estado o por las comunidades autónomas, durante los últimos treinta años. Así las cosas, el sistema de frenos como medio de control de poder está profundamente averiado. Y ese déficit no se resuelve solo con la reconstrucción o reforma de esa “barrera de pergamino” que es la Constitución. Quien piense así, yerra de plano. Se necesita un cambio radical de cultura institucional y un renovado sistema de provisión de cargos que aleje las prácticas clientelares de los nombramientos políticos en todo este tipo de instituciones, pero a su vez no caiga en las redes de un rancio corporativismo o de posiciones tecnocráticas trasnochadas. Se han de establecer reglas nuevas que diseñen procedimientos en los que la imparcialidad y la competencia profesional de los designados esté plenamente acreditada.
No se trata, en efecto, de negar lo evidente. El Estado de partidos es una realidad que nos acompaña desde hace mucho tiempo. Y no cambiará fácilmente. Manuel García Pelayo en un libro publicado en 1986 (“El Estado de Partidos“, Alianza Editorial), intuía ya algunas de las derivas del modelo instaurado en la Constitución de 1978. Pero su análisis se quedaba corto. Barruntaba el problema, pero no lo cerraba por completo. Era, quizás, demasiado pronto.
Hoy en día nadie duda que los partidos “controlan” aquellas instituciones que deben a su vez ejercer el control de los poderes públicos estatales o autonómicos, “colocan” en esos órganos a militantes declarados, antiguos cargos representativos, ex altos cargos, personas con “sensibilidad” política similar o, incluso, fieles sin fisuras a quienes pagan servicios prestados. Tales instituciones están plagadas de personas “afines” a los partidos. Eso tiene un nombre: la “captura” de las instituciones por los partidos. Pero también esa práctica significa la ruina del sistema democrático. Sin instituciones de control el Estado constitucional carece de frenos.
¿Cómo acabar con esta situación? No es una pregunta de respuesta fácil. Cabe preguntarse, en primer lugar, si hay voluntad por parte de los partidos, sean estos “tradicionales” o “nuevos”, para cambiar ese estado de cosas. Y temo ser muy contundente en la respuesta: hoy por hoy no la hay ni en los “partidos tradicionales” (quienes han fracasado todos ellos sin excepción, si es que lo han intentado, en este importante reto) ni tampoco se observa de forma clara y precisa en las propuestas esbozadas por los “partidos nuevos”.
Pronto saldremos de dudas. El escenario de pactos múltiples para formar gobiernos en un futuro inmediato puede dar lugar a dos opciones. La primera será que los partidos utilizarán su poder de influencia para continuar con la política clientelar (cada uno pedirá “su parte”) en el reparto de cargos (ya hay precedentes de esta tendencia en algunas comunidades autónomas). La situación de deterioro institucional puede empeorar en este caso.
Y, la segunda, es que se produzca una auténtica renovación del sistema de provisión de los niveles directivos de la Administración y de los cargos institucionales, mediante un Pacto de Estado entre todas las fuerzas políticas (“tradicionales” y “nuevas”) que fije reglas precisas y procedimientos adecuados para proveer tales puestos de responsabilidad entre personas de acreditada solvencia profesional y honestidad contrastada, con la finalidad de reforzar la profesionalidad, la moral pública y los sistemas de control del poder dañados de forma intensa tras décadas de mala “praxis”. Nada que ver con las tibias y deslavazadas medidas de “regeneración” que se han puesto en marcha, en estos últimos meses. Pura coreografía.
La única opción válida es la segunda, pero me temo que, viendo como discurren los acontecimientos y los pobres discursos de esta política espectáculo o de eslogan que nos invade, una vez más se impondrá la primera. Si así es, de nuevo perderemos la oportunidad de aprender de nuestros errores y salir del subdesarrollo institucional en el que estamos “cómodamente” instalados desde hace siglos. No cabe poner “el vino nuevo en odres viejos”.
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